Source: Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
1. Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (nachfolgend: „BaFin“) ordnet gemäß § 10e Absatz 9 des Kreditwesengesetzes (KWG) mit Wirkung vom 30. Juni 2025 an, den in Italien von der Banca d’Italia angeordneten sektoralen Systemrisikopuffer in Höhe von 1,0 Prozent für alle in Italien ansässigen Kreditrisikopositionen und Gegenparteiausfallrisikopositionen reziprok anzuwenden. Der Puffer wird auf diejenigen italienischen Risikopositionen angewendet, die als Summe der Risikopositionen in Zeile 170, Spalte 90 der Tabelle C09.01 und Zeile 150, Spalte 125 der Tabelle C09.02 des gemeinsamen Berichtsrahmens (COREP) ermittelt werden.
Die Maßnahme ist entsprechend der Empfehlung des Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (ESRB) gemäß § 10e Absatz 1 Satz 4 KWG auf Einzelbasis und auf konsolidierter Basis anzuwenden.
Der angeordnete Kapitalpuffer für sektorale systemische Risiken ist von den Instituten anzuwenden, deren in Italien belegene Risikopositionen auf Einzelbasis oder auf konsolidierter Basis (einschließlich Zweigstellen und Tochtergesellschaften) einen Schwellenwert von 25 Milliarden EURO überschreiten.
2. Die Anordnung unter Ziffer 1 gilt für Institute im Sinne des § 1 Absatz 1b KWG Institutsgruppen, Finanzholding-Gruppen und gemischte Finanzholding-Gruppen, denen mindestens ein Institut angehört, das die Anforderung in § 10e Absatz 1 Satz 1 bis 3 KWG auf Einzelinstitutsebene erfüllen muss, und für Institute im Sinne des Artikels 22 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013. Ausgenommen sind die in § 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG genannten Unternehmen unter den dort jeweils genannten Voraussetzungen.
3. Diese Allgemeinverfügung wird gemäß § 41 Absatz 3 und 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) in Verbindung mit § 17 Absatz 2 Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz (FinDAG), in Verbindung mit § 10e Absatz 7 KWG öffentlich bekannt gemacht und gilt mit dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag (Bekanntgabezeitpunkt) als bekannt gegeben.
4. Diese Allgemeinverfügung kann jederzeit vollständig oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft widerrufen werden.
Begründung
A. Sachverhalt
1. Festsetzung eines sektoralen Systemrisikopuffers in Italien
Am 12. März 2024 zeigte die Banca d‘Italia als benannte Behörde im Sinne des Artikels 133 der Richtlinie 2013/36/EU dem Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board – ESRB) gemäß Artikel 133 Absatz 9 der Richtlinie 2013/36/EU ihre Absicht an, eine sektorale Systemrisikopufferquote festzulegen, um die Widerstandsfähigkeit des italienischen Bankensektors gegenüber Schocks, die nicht mit dem Kreditzyklus zusammenhängen, und somit seine Fähigkeit zu stärken, Verluste zu absorbieren und die Kreditvergabe an die Wirtschaft zu unterstützen. Die die sektorale Systemrisikopufferquote beträgt ab dem 30. Juni 2025 für alle Kreditrisikopositionen und Gegenparteiausfallpositionen 1 Prozent.
Zudem ersuchte die Banca d’Italia den ESRB gemäß Artikel 134 Absatz 5 der Richtlinie 2013/36/EU um Empfehlung der gegenseitigen Anerkennung der vorgenannten makroprudenziellen Maßnahme auf Einzelbasis und auf konsolidierter Basis, unabhängig davon, ob die betreffenden Risikopositionen über Tochterunternehmen oder Zweigstellen gehalten werden oder aus der direkten grenzüberschreitenden Kreditvergabe resultieren.
Der Pufferfestsetzung liegt die Erwägung zugrunde, dass disruptive, exogene Schocks das Bankensystem in jeder Phase des Finanzzyklus treffen und sich negativ auf die Kreditvermittlung auswirken können, indem sie die Bankenbilanzen belasten und dadurch das Kreditangebot verknappen (bzw. dazu beitragen, dessen Konditionen zu verschärfen).
Die italienische Wirtschaft finanziert sich überwiegend über Bankkredite. Banken müssen daher über genügend Ressourcen verfügen, um Verluste abzufedern und die Realwirtschaft weiter unterstützen zu können, um im Falle negativer Schocks Verstärkungseffekte zu vermeiden. Der angeordnete sektorale Systemrisikopuffer verringert die Wahrscheinlichkeit schwerer Störungen des Bankensystems, indem sichergestellt wird, die die Banken über ausreichend Kapital verfügen, um unerwartete Verluste zu absorbieren.
Die entsprechende Begründung der Schwachstellen durch die anordnende Behörde in Italien kann auch in ihrer diesbezüglichen Anzeige des Systemrisikopuffers beim ESRB, in englischer Sprache eingesehen werden.1
2. Maßnahmen des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken
Am 12. März 2024 hat Italien die Festsetzung des Systemrisikopuffers dem ESRB angezeigt und um freiwillige reziproke Anwendung nach ESRB-Empfehlung 2015/2 in den Mitgliedstaaten des EWR gebeten. Entsprechend des Ersuchens des Banca d‘Italia soll die institutsspezifische Wesentlichkeitsschwelle für die gegenseitige Anerkennung des Systemrisikopuffers auf Risikopositionen in Höhe von 25 Milliarden Euro festgesetzt werden. Die Institute sollten hierbei mindestens die Risikopositionen berücksichtigten, die bei der COREP-Berichterstattung gegenüber in Italien ansässigen Personen in der Zeile 170, Spalte 10 der COREP-Tabelle C 09.01 und Zeile 150 Spalte 10 der COREP-Tabelle C 09.02 aufgeführt werden.
Italien hat den ESRB aufgefordert, eine Empfehlung an andere Mitgliedstaaten auszusprechen, um die Maßnahme zu erwidern. Die Anwendung des Puffers nur auf italienische Banken ohne Abdeckung wesentlicher Engagements aus dem Ausland (über Filialen oder grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr) wäre nachteilig, da das Leitprinzip gleicher Wettbewerbsbedingungen nicht erfüllt wäre. Tatsächlich hätten ausländische Banken einen Wettbewerbsvorteil, sofern sie nicht den zusätzlichen Pufferanforderungen unterliegen würden. Diese unbeabsichtigten Vorteile können vermieden werden, wenn die Maßnahme in den betreffenden Ländern wechselseitig angewendet werden.
In Übereinstimmung mit dem Vorschlag zur Änderung der Empfehlung ESRB/2015/2 hat Italien den ESRB gebeten, die gegenseitige Anerkennung der Maßnahme auf Einzel- und konsolidierter Ebene zu empfehlen. Darüber hinaus wird vorgeschlagen, bei der Berechnung der Wesentlichkeitsschwelle neben den Engagements von Zweigstellen und grenzüberschreitenden Geschäften auch die Engagements von Tochterunternehmen zu berücksichtigen.
In Reaktion auf die italienische Bitte hat der ESRB am 11. Juni 2024 eine Empfehlung (ESRB 2024/2) zur Änderung der Empfehlung ESRB/2015/2 zur Bewertung der grenzüberschreitenden Auswirkungen und der gegenseitigen Anerkennung auf freiwilliger Basis in Bezug auf makroprudenzielle Maßnahmen zur freiwilligen reziproken Anwendung herausgegeben2. Der ESRB schließt sich darin der Argumentation Italiens dahingehend an, dass Ausweichreaktionen zu grenzüberschreitenden Kreditgebern möglich sind und empfiehlt daher die reziproke Anwendung der Maßnahmen in solchen Staaten, in denen obige Wesentlichkeitsschwelle von einzelnen Banken überschritten wird.
Das aufsichtliche Meldewesen indiziert, dass die entsprechenden Exposure einzelner deutscher Kreditinstitute die von Italien vorgeschlagene und vom ESRB befürwortete Wesentlichkeitsschwelle von 25 Milliarden EURO überschreiten.
B. Rechtliche Würdigung (Voraussetzungen der Allgemeinverfügung)
Die BaFin kann gemäß § 10e Absatz 9 KWG einen Kapitalpuffer für systemische Risiken, der in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums angeordnet wurde, anerkennen. Durch diese Allgemeinverfügung erfolgt dies für den italienischen sektoralen Systemrisikopuffer. Hierzu ordnet sie aufgrund von § 10e Absatz 9 Satz 2 KWG an, dass alle deutschen Institute oder Arten oder Gruppen von Instituten den in Italien angeordneten Kapitalpuffer für systemische Risiken für dortige Risikopositionen anzuwenden haben, soweit die in der Verfügung festgelegte Wesentlichkeitsschwelle überschritten wird.
Die beabsichtigte Entscheidung hat die BaFin am 06. Juni 2025 auf ihrer Website veröffentlicht. Zu der beabsichtigten Allgemeinverfügung hat die BaFin vom 06. Juni 2025 bis zum 20. Juni 2025 ein Anhörungsverfahren durchgeführt. Im Rahmen der Anhörung wurden keine Anmerkungen vorgebracht.
1. Anerkennung und Anordnung der Anwendung des italienischen Systemrisikopuffers aufgrund § 10e Absatz 9 KWG
a) Vergleichbarkeit der Maßnahme Italiens mit deutschem Recht aufgrund der gemeinsamen Regelungen der Art. 133 und 134 der Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG (Eigenkapitalrichtlinie – CRD).
Die BaFin erkennt die italienische Maßnahme gemäß § 10e Absatz 9 KWG an. Die italienische Maßnahme und die deutsche Anerkennung beruhen auf der Umsetzung der gemeinsamen harmonisierten Rechtsgrundlage des Art. 133 und 134 CRD IV. Daher fällt die italienischen Maßnahme in den Anwendungsbereich des § 10e Abs. 9 KWG.
Die reziproke Anerkennung des italienischen sektoralen Systemrisikopuffers führt nicht zu einer doppelten Abdeckung von Risiken, die bereits durch andere Puffer abgedeckt sind.
b) Ermessensausübung bei Anerkennung und Anordnung
Die BaFin teilt die Auffassung der Banca d‘Italia und des ESRB, dass aufgrund der dargelegten Analysen und Ausführungen Risiken für die Kreditinstitute bestehen, die in diesem Markt engagiert sind und dort Kredite vergeben. Ferner hält die BaFin die Wesentlichkeitsschwelle in Höhe von 25 Milliarden Euro aus der Empfehlung ESRB/2024/2 für angemessen. Die Anwendung des Schwellenwerts vermeidet einerseits unverhältnismäßige Implementierungskosten bei Instituten, die nur geringe diesbezügliche Kreditengagements haben. Andererseits bewirkt sie, dass Institute mit dort hohen Kreditengagements, die den strukturellen Schwachstellen im italienischen Finanz- und Wirtschaftssystem stärker ausgesetzt sind, von der Maßnahme erfasst werden.
Die reziproke Anwendung des sich auf die italienischen sektoralen Risikopositionen beziehenden Systemrisikopuffers wird mit Wirkung zum 30. Juni 2025 in Höhe von 1,0 Prozent angeordnet. Damit wird sichergestellt, dass der Systemrisikopuffer ab diesem Zeitpunkt einheitlich in Italien und der Bundesrepublik Deutschland angewandt wird.
Die Anerkennung zur reziproken Anwendung des italienischen Systemrisikopuffers und die diesbezügliche Anordnung sind auch verhältnismäßig.
Zunächst ist der vorliegende Anwendungsrechtsakt geeignet, um sicherzustellen, dass deutsche Institute, die nicht originär dem italienischen Systemrisikopuffer unterliegen, auf Einzelbasis und auf konsolidierter Basis von der Maßnahme erfasst werden.
Aufgrund dieser Allgemeinverfügung findet der italienische Systemrisikopuffer auf deutsche Institute Anwendung mit einer Pufferhöhe von 1 Prozent, soweit deren Risikopositionen im Sinne dieser Maßnahme mindestens eine Summe von 25 Milliarden Euro aufweisen. Dies führt dazu, dass deutsche Institute mit Risikopositionen in materieller Höhe, welche nicht originär von der italienischen Maßnahme betroffen sind, jedoch direkt grenzüberschreitend oder mittels Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften im italienischen Markt tätig sind, die Maßnahme nicht umgehen können. Dies fördert gleiche Marktverhältnisse (Level-Playing-Field), trägt zur Verhinderung von Aufsichtsarbitrage bei und verleiht der italienischen Maßnahme somit zusätzliche Wirkung. Hiermit wird grundsätzlich ein Beitrag zur Risikoreduktion grenzüberschreitender Kreditvergaben und zur Finanzstabilität geleistet.
Ein milderes Mittel ist nicht erkennbar. Insofern ist der vorstehende Anwendungsrechtsakt auch erforderlich.
Der Anwendungsrechtsakt ist auch angemessen, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne, da die nach der Empfehlung des ESRB (ESRB/2024/2) maximal zulässige Wesentlichkeitsschwelle von 25 Milliarden Euro voll ausgeschöpft wird.
Mit der reziproken Anwendung entspricht die BaFin zudem der Empfehlung des ESRB. Die BaFin ist Mitglied im Europäischen Finanzaufsichtssystem (ESFS), so dass Empfehlungen des dort ebenfalls verankerten ESRB für das Aufsichtshandeln der BaFin eine gewichtige Rolle spielen.
Da für die betroffenen Kreditinstitute das Kreditgeschäft nicht insgesamt, sondern nur im hier konkretisierten Rahmen mit zusätzlichem Eigenkapital belastet wird, kann deren wirtschaftliches Interesse das Interesse an der Schaffung gleicher Marktverhältnisse im Europäischen Wirtschaftsraum, der Verhinderung von Aufsichtsarbitrage, der Risikoreduktion bei grenzüberschreitenden Kreditvergaben und der Stärkung der Finanzstabilität nicht überwiegen.
2. Persönlicher Anwendungsbereich des Kapitalpuffers
Der Adressatenkreis ergibt sich aus §§ 1 Absatz 1b, 2 Absatz 4 Satz 1, Absatz 5 Satz 1, Absatz 7, Absatz 7a, Absatz 7b, Absatz 9a Satz 1, Absatz 9e sowie § 51c Absatz 4 KWG in Verbindung mit 10e Absatz 1 KWG.
3. Bekanntgabezeitpunkt
Der Bekanntgabezeitpunkt beruht auf § 17 Absatz 2 des Gesetzes über die BaFin (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG) i. V. m. § 41 Absatz 4 Satz 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG).
4. Widerrufsvorbehalt
Der Widerrufsvorbehalt wird in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens angeordnet. Da der Erlass dieser Allgemeinverfügung im Ermessen der BaFin steht, ist er nach § 36 Absatz 2 Nummer 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) grundsätzlich möglich.
Der Widerrufsvorbehalt ist auch zweckmäßig und verhältnismäßig. Denn die Banca d’Italia wird den Systemrisikopuffer aufgrund der gemeinsam geltenden Vorgaben des Art. 133 Absatz 8 Buchstabe c CRD IV mindestens alle zwei Jahre überprüfen. Infolge dessen wird die Bundesanstalt diese Allgemeinverfügung entsprechend § 10e Absatz 2 Satz 2 KWG ebenfalls überprüfen. Der Widerrufsvorbehalt ermöglicht dann rechtssicher einen Widerruf, wenn das Bedürfnis für eine reziproke Anwendung entfallen sollte. Der Vorbehalt schafft dabei Klarheit über einen möglichen Widerruf. Ein anderes milderes Mittel, das eine ebenso flexible Reaktion auf Änderungen erlaubt, ist nicht ersichtlich. Der Widerrufsvorbehalt ist auch angemessen.
Rechtsbehelfsbelehrung
Gegen diese Allgemeinverfügung kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch bei der BaFin in Bonn oder Frankfurt am Main erhoben werden.
Rupert Schaefer
Fußnote
1 Notification (Italy – Recommendation of the European Systemic Risk Board of 11 June 2024 amending Recommendation ESRB/2015/2 on the assessment of cross-border effects of and voluntary reciprocity for macroprudential policy measures (ESRB/2024/2)) on Systemic Risk Buffer (SyRB) (europa.eu).
2 ESRB/2024/2: Empfehlung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken vom 11. Juni 2024 zur Änderung der Empfehlung ESRB/2015/2 zur Bewertung der grenzüberschreitenden Auswirkungen und der gegenseitigen Anerkennung auf freiwilliger Basis in Bezug auf makroprudenzielle Maßnahmen, ABl. C 2024/4775 vom 29. Juli 2024, S. 1.